Návrh revize směrnice o energetické účinnosti

(Únor 2017) Evropská komise předkládá tuto směrnici s cílem napravit tržní selhání vedoucí k nevyužívání potenciálu pro energetické úspory a podpořit plnění evropského cíle pro energetické úspory.

Komise však tímto krokem ve skutečnosti překročila, resp. nesplnila zadání Evropské rady (závěry z října 2014) zanalyzovat prostor pro předložení cíle 30 % úspor (Evropská rada požadovala předložení orientačního cíle ve výši 27 % s výhledem na možnost přijetí cíle 30 %), jelikož tento závazný 30% cíl přímo navrhuje (čl. 1).

a) Výše a závaznost cíle

Navýšení cíle o 3 procentní body se mohlo zdát pro českou ekonomiku jako zanedbatelné, ale není tomu tak. 30% cíl znamená pro ČR povinnost dosáhnout dodatečných 58 PJ (16 TWh) úspor vůči prognóze konečné spotřeby dle ASEK. V tomto případě by dodatečné náklady pro ČR do roku 2030 na základě údajů EK dosáhly 200-880 mld. Kč. Podle interní studie ČEZ by dodatečné náklady pro ČR do roku 2030 představovaly cca 550-600 mld. Kč.

V letech 2021 až 2030 by bylo nutné vynaložit každoročně v průměru až 1,5 - 2 % HDP ČR (vůči prognóze konečné spotřeby dle ASEK) na nutné investice do energetických úspor.

Pokud bychom akceptovali zvýšení na 30 % cíl, závaznost cíle je v rozporu se závěry Evropské rady, neboť jí Komise podsouvá členským státům ambicióznější závazek, který bude v konečném důsledku pro členské státy znamenat vyšší náklady jak v případě plnění cíle (problematická nákladová křivka na opatření v oblasti energetických úspor, jejíž podrobné zmapování včetně definice potenciálu jednotlivých průmyslových odvětví je nyní předmětem studie), tak v případě jeho neplnění.

Cíl pro energetické úspory by měl zůstat orientační (indikativní), aby bylo možné zajistit plné promítnutí nákladové efektivity úspor v ČR jako národního specifika při stanovování národního příspěvku k celoevropskému cíli, a tím předejít neefektivně vynakládaným investicím do energetické účinnosti.

b) Každoroční povinnost dosahovat nové úspory ve výši 1,5 %

Jednou z nejpodstatnějších součástí směrnice je článek 7, který představuje z našeho pohledu pro ČR další závažný problém – kvůli povinnosti pokračovat v každoročním dosahování nových úspor ve výši 1,5 % po roce 2020 se jedná o významné zatížení české ekonomiky s potenciálem stáhnout zdroje pro investice z oblastí, kde jsou nejvíce potřeba. Tato povinnost by pro ČR znamenala nutnost realizovat úspory kolem cca 75 PJ a tedy snížení (konečné) spotřeby energie o necelých 32 % vůči původním projekcím!

Z pohledu všech zúčastněných aktérů není žádoucí, aby objem úspor zajištěný jednotlivými nástroji převýšil cíl samotný v případech, kdy je to zjevně neekonomické a neúčelné ve vztahu k jiným cílům energetické politiky a stability trhu.

(1) Směrnice by měla proto plně reflektovat národní podmínky a specifika a nevyžadovat „one-fits-all“ povinnost od všech ČS bez přihlédnutí k jejich potenciálu a ceně jednotlivých opatření snižujících spotřebu.

(2) Každoroční dosahování nových úspor by mělo být pro každý stát proporcionální jeho celkovému cíli v energetických úsporách. Z toho důvodu je nutné přijmout v tomto článku nástroj, který by nastavil maximální objem úspor realizovaný pomocí opatření přijatých na základě tohoto článku (tj. aby úspory dle čl. 7 nepřevýšily celkový cíl).

(3) Směrnice by zároveň měla i nadále zachovávat možnost řešit povinnosti dle čl. 7 s využitím alternativního schématu.

c) Překryvy s ostatními cíli EU

Směrnice má kromě těchto závažných vad i řadu dalších neřešených dopadů. Tím nejzávažnějším je negativní dopad na fungování systému EU ETS. Je paradoxní, že Komise v textu směrnice označuje předkládaný návrh za nákladově-účinnou možnost pomoci dosahovat cíl pro EU ETS, na druhou stranu však v dopadové studii Komise konstatuje, že by návrh v případě přijetí vedl k poklesu ceny emisních povolenek (a tedy k dalšímu rozkladu tohoto systému). To samo o sobě dokládá, že EED není příliš efektivní způsob snižování emisí. Pokud by tomu tak bylo, potřebná opatření v oblasti energetické účinnosti by se realizovala již pod tlakem EU ETS.

Pokles spotřeby energie (díky vyššímu objemu úspor) však i tak povede ke snížení objemu emisí skleníkových plynů (který se analogicky sníží) a ovlivní tak celkovou bilanci povolenek v EU ETS. V textu návrhu revize směrnice i v dopadové studii (IA) však schází popis způsobu, jak bude tento negativní vliv v rámci EU ETS reflektován (např. stažením odpovídajícího množství povolenek z oběhu do rezervy, atp.)Předkládaný cíl má přitom větší dopad do bilance EU ETS, než zvýšení lineárního redukčního faktoru (rychlost poklesu nabídky) z 1.74 % nyní na 2.2 % po roce 2020 (LRF by se totiž musel zvýšit o více než 0,5 procentního bodu ročně jen pro pokrytí navrhovaného 30 % cíle).

EK tak tímto návrhem nastavuje nebezpečný trend, a to postupný odklon od EU ETS jako hlavního nástroje pro redukci emisí skleníkových plynů a jednoho z možných tržních nástrojů k podpoře výstavby nízkouhlíkových zdrojů.

Je proto nutné eliminovat negativní překryvy mezi jednotlivými politikami EU v klimaticko-energetické oblasti, v tomto konkrétním případě mezi návrhem revize směrnice o energetické účinnosti a fungováním systému obchodování s emisními povolenkami (EU ETS).

Z toho důvodu by bylo vhodné snížit v rámci revize směrnice o EED nabídku povolenek v tomto systému o emise CO2 ušetřené díky navýšení cíle, tj. povolenky CO2 ušetřené díky generovaným energetickým úsporám stáhnout ze systému EU ETS tak, aby nedocházelo ke kanibalizaci cíle v oblasti energetické účinnosti a v oblasti dekarbonizace.

d) Ultra-konzervativní přístup Komise k elektrifikaci

Návrh revize plně nereflektuje změny v energetickém mixu, které se očekávají v nadcházející dekádě. Pro ČR je tak návrh nevýhodný ze dvou hlavních důvodů:

(1) Prvním z nich je zabrzdění rozvoje elektrifikace (tj. je přímo v rozporu s plánem elektrifikace spotřeby), protože i přes navrhované snížení koeficientu PEF pro elektřinu ze stávajících 2,5 na 2 (příloha IV) bude na snižování spotřeby elektřiny kladen i nadále vyšší tlak než na snižování spotřeby zemního plynu nebo uhlí (zejména při vytápění).

(2) Druhým z nich je vytváření tlaku na odklon od jaderné energie. Podle současného PEF pro nespalovací zařízení (mj. jaderné zdroje) pracují jaderné zdroje s 33% účinností, což je založeno na použití metody „physical energy content“, na kterou EK odkazuje i v preambuli (bod 16). Zdá se tedy velmi výhodné redukovat právě spotřebu elektřiny z jaderných zdrojů pro dosažení úspor primární energie, což vytváří tlak na preferování jiných než jaderných technologií v energetickém mixu a ohrožuje dekarbonizační úsilí ČR, které je z části postaveno právě na využití jaderné energie. Kromě OZE by tak dostávaly logicky přednost zdroje plynové, což by vedlo k dalšímu zvyšování dovozní závislosti ČR. Přetrvávající používání právě tohoto faktoru je v tomto případě ze strany EK mechanické a iracionální. Údaje o termodynamické účinnosti různých elektráren vůbec nesouvisí s jejich příspěvkem k dekarbonizaci nebo energetické bezpečnosti, což jsou hlavní cíle EED.

Nedostatečné snížení koeficientu PEF může vést k znevýhodňování elektřiny, ohrožení bezpečnosti dodávek, oslabení dekarbonizačního úsilí.

Zároveň by bylo vhodné používat při výpočtu spotřeby primárních zdrojů u jaderných zdrojů (přepočtení obsahu energie)koeficient 1 (tj. stejně jako u OZE), aby nedocházelo k diskriminaci tohoto zdroje energie. V praxi to znamená umožnit rovněž kromě metody „physical energy content“ i metodu „direct equivalent“.

Návrh revize směrnice o energetické náročnosti budov

Návrh revize obsahuje řadu pozitivních aspektů, mezi které je možné zařadit zejména zjednodušení investování do opatření snižující spotřebu energie v budovách, kdy by mělo dojít k přijetí odpovídajících mechanismů pro:

  • snížení rizika pro investory,
  • agregaci produktů, aby bylo do nich snazší investovat,
  • použití veřejných finančních prostředků jako páky k zajištění přílivu dodatečných soukromých investic.

Snaha legislativně ukotvit povinnost zřizovat v budovách / vytvářet podmínky pro snadnou a levnou instalaci dobíjecí infrastruktury v budovách je krok správným směrem, který spolu s dalšími opatřeními pomáhá odstranit jednu z bariér rozvoje elektromobility – nedostatek dobíjecí infrastruktury. Realizace dobíjecí infrastruktury nebo přípravy na její instalaci ve fázi výstavby nebo rekonstrukce je navíc levnější, rychlejší a s menším vlivem na provoz budovy v porovnání s realizací ex post.

Nevýhodou navržené úpravy pak ale zjevně je, že řadu věcí předjímá, respektive nereaguje (ani nemůže) reagovat na praktické zkušenosti nebo situace. Může tak legislativně vyžadovat řešení situace, která si v praxi najde sama řešení a naopak opomenout situace, které by úpravu vyžadovaly. Obecně se kloníme k názoru, že takto konkrétní požadavky by měly vycházet z praktických zkušeností rozvoje elektromobilního trhu a byly by vhodné až po systematičtějším vyhodnocení zavádění infrastruktury.

a) 10% podíl parkovacích stání pro elektromobily

Návrh de facto předjímá desetiprocentní podíl elektromobilů ve vozovém parku. V kontextu očekávaného vývoje v ČR považujeme tento podíl v daném časovém horizontu jako příliš vysoký (viz projekce penetrace elektromobilů obsažená v NAP ČM). Distribuce elektromobilů navíc nemusí být rovnoměrná – poptávka po dobíjení se může regionálně výrazně lišit a plošné stanovení cílů v oblasti infrastruktury tak není efektivní. Hrozí tak riziko budování infrastruktury, pro kterou nebude využití, což představuje zbytečně vynaložené náklady.

Proto doporučujeme zajistit, aby členské státy měly možnost si podíl budovaných parkovacích stání určit na národní úrovni, podobně jako tomu bylo v případě cíle počtu dobíjecích stanic.

b) Předjímání konkrétního typu dobíjecích stanic k instalaci

Rovněž považujeme za zbytečné, aby při požadavku na nebytové budovy byla povinnost dobíjecí stanice instalovat a aby byl předjímán konkrétní typ dobíjecí stanice. Spatřujeme v tom dva hlavní problémy.

 i. První problém spočívá v tom, že instalace a zprovoznění dobíjecí stanice vyžaduje zajištění dostatečného energetického příkonu (předpokládáme, že cílem je, aby instalované dobíjecí stanice byly zapojeny a funkční, tj. budova musí mít takový elektrický příkon, aby zajistila fungování všech instalovaných dobíjecích stanic). Pokud po dobíjení nebude reálná poptávka (viz bod 1), tak se jedná o zbytečně vynaložené náklady jak na straně vlastníka budovy (zřízení stanice, jistič), tak i na straně distributora elektřiny v lokalitě, který musí s požadovaným příkonem počítat. Situace, kdy odběratelé požadují v žádosti o připojení příkony, které ale následně dlouhodobě nevyužívají, je z pohledu distributora problematická, resp. nežádoucí a je jedním z problémů, který je/bude řešen v úpravách tarifní struktury. Pokud by všechny budovy spadající do působnosti směrnice měly být vybaveny na požadované úrovni, jedná se o nemalé náklady nejen pro vlastníky budov, ale i pro obyvatelstvo v podobě nákladů za distribuci.

Proto by bylo vhodné požadovat, aby v budovách byla provedena příprava (průchodky, případně kabeláž) umožňující budoucí bezproblémovou instalaci dobíjecích stanic v reakci na reálnou poptávku majitelů parkujících vozidel. Má-li být na začátku stanoven nějaký minimální povinný podíl počtu parkovacích stání (tj. kombinace zajištění stanic + přípravy), tak by měl být určen na národní úrovni v návaznosti na strategii v této oblasti (viz výše).

ii. Druhým problémem je požadavek na možnost reakce dobíjecí stanice na cenové signály, který považujeme za předčasný. Stanice vybavená touto funkcionalitou je výrazně dražší (zhruba dvojnásobek) než stanice jednoduššího typu. Zatím není zřejmé, jestli cenové signály budou mít na průběh dobíjení reálný efekt (jestli bude mít provozovatel dobíjeného vozidla vůbec zájem o přizpůsobení dobíjení cenovým signálům). Není jasné, jaká bude reálně citlivost zájmu o dobíjení na cenách elektřiny (lze odhadovat, že pro provozovatele vozidla bude primární zajištění dobití, resp. dojezdu). Lze očekávat, že „smart“ funkce při dobíjení budou hrát výraznější roli až při větším rozvoji trhu, tj. v horizontu spíše 2030. Vzhledem k životnosti dobíjecích stanic a riziku rychlého morálního zastarání se jako vhodnější jeví instalace těchto typů stanic až později, např. v rámci obnovy. Jinak hrozí vysoká instalace do technologie, pro kterou zatím nebude využití a která ve chvíli, kdy by pro ni využití bylo, nemusí svými parametry již vyhovovat (technologie v elektromobilitě se dynamicky vyvíjejí).

V této souvislosti ani není jasné, jak by byla tato stanice provozována (kdo by byl provozovatelem) a jak by zohlednění cenových signálů probíhalo (uživatel by si mohl volit preferenci jistoty dobití nebo cenových signálů?) a jak by vůbec probíhala fakturace a další náležitosti spojené s provozem.

Z těchto důvodů doporučujeme nepředjímat konkrétní typ dobíjecí stanice, ale ponechat specifikaci buď na volbě členského státu a nebo majitele budovy, který může zvážit instalaci sofistikovanější infrastruktury, pokud pro to shledá důvody.

c) Konflikt se strategií budování veřejné dobíjecí infrastruktury

V případě nebytových prostor, ale sloužících jako parkovací plochy přístupné veřejnosti, se navržená úprava dostává do kolize se strategií budování veřejné dobíjecí infrastruktury, kdy de facto nutí vlastníky těchto nebytových prostor, aby se stali provozovateli veřejných dobíjecích stanic. To považujeme za rizikové, potenciálně ze dvou důvodů – provozovatel takové budovy nemusí mít o tuto roli zájem a v případě, že by ji řešil pomocí jiného subjektu (provozovatele veřejné dobíjecí infrastruktury), může vzniknout problém, že požadovaný podíl dobíjecích stanic může takový provozovatel považovat za zbytečný (riziko nevyužití). V obou případech může docházet k neefektivnímu vynakládání prostředků. Takto postavené stanice by se navíc zřejmě započítávaly jako součást národního cíle, což by zřejmě mělo zásadní dopad na jeho naplnění.

Z tohoto důvodu doporučujeme podobně jako v jiných případech realizovat přípravu na instalaci dobíjecí infrastruktury (průchodky, případně kabely) na úrovni definované členským státem a ponechat instalaci a provoz stanic na trhu.

d) Požadavek na retrofity všech budov od roku 2025

Jako silně problematický považujeme požadavek na retrofity všech budov od roku 2025. Důvody jsou popsány výše – nečekáme tak výraznou penetraci vozidel ve vozovém parku v ČR, která by ospravedlňovala realizaci tohoto opatření v navržené výši. V porovnání s novými budovami nebo rekonstrukcemi navíc může docházet k opačné situaci – dodatečná instalace, zejména u starších budov může být poměrně nákladná. Pokud pro takto vybudované dobíjecí stanice nebude využití, jedná se jednoznačně o neúčelně vynaložené prostředky a to jak na úrovni majitelů budov, tak i širší veřejnosti (viz distribuce popsaná výše). V případě nebytových prostor, ale sloužících jako parkovací plochy přístupné veřejnosti, se

Z uvedeného důvodu doporučujeme tento požadavek vypustit, případně ponechat na rozhodnutí členského státu. Toto opatření by mělo být realizováno až ve chvíli, kdy se reálně ukáže potřeba zajištění parkovacích míst vybavených infrastrukturou.

e) Energetická chudoba

Potenciální problém obsahuje návrh nového článku 2A, v rámci kterého musí členské státy kvůli povinnosti aktualizovat dlouhodobou strategii pro investice do vnitrostátního fondu budov uvést, jakým způsobem v této oblasti přispějí k plnění dekarbonizačního cíle do roku 2050, včetně subcíle pro rok 2030. Součástí aktualizace této strategie (která bude součástí nového jednotného národního klimaticko-energetického plánu) však mají být i opatření řešící a omezující energetickou chudobu. Toto by však mohlo způsobit další distorzi trhu s elektřinou a v některých zemích i být využito jako argument pro netržní ochranu skupin zákazníků a zavádění sociálních tarifů.

Domníváme se, že snaha Evropské komise o zavádění povinností pro členské státy v oblasti energetické chudoby může být porušením zásady proporcionality, řešení problémů v sociální oblasti (včetně řešení případné energetické chudoby) by měla být v celé šíři pokryta gescí České republiky s pravomocí přistupovat k energetické chudobě svým vlastním způsobem (např. prostřednictvím její sociální politiky), a nikoliv v rámci konkrétního předpisu řešícího energetickou náročnost budov.